一个国家级贫困县跳跃式发展的经验与启示

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　上官丛蓉

渑池县曾是河南省和国家级重点贫困县。1985年，农民人均纯收入仅为215元，全县80%以上的农业人口在贫困线以下，在全省贫困县中排名第8位。在党的扶贫政策指引下，渑池县委、县政府带领全县人民立足实际、同心同德、艰苦创业、开拓进取，走出了一条“骨干工业兴县，农业产业化富民，实现县乡村户整体脱贫致富”的新路子，综合经济实力在全省县（市）排序中，由1993年的第70位，一直上升到2004年的第15位，一年几个台阶，实现跳跃式发展，一举跨入省经济强县行列，被专家称为“渑池现象”。渑池的脱贫致富之路，具有典型性和普遍性，研究其发展历程，总结其成功经验，有利于渑池更大的发展。

一、从贫困走向富裕的历程

渑池县走出贫困的历程分三个阶段：

第一阶段：扶贫开发工作的艰难起步

渑池县位于河南省西部的三门峡市，总人口334870人，总面积1368平方公里，是著名的仰韶文化首次发现地，曾经创造出光辉灿烂的古代文明，是历史上的中州名县。新中国成立后，渑池人民在中国共产党的领导下，走上了安居乐业的生活道路。但是，由于渑池县的经济主要依赖于农业，农业先天自然条件又极差：一是水资源贫乏；二是土薄质差，土地贫瘠；三是气候以干旱为主，十年九旱。这就决定了以种植业为主的农业生产基础薄弱，长期在低水平徘徊，1980到1990年，全县粮食亩产始终未突破200公斤，灾害年份则降到了100公斤以下。农民终年劳作所得很少，造成全县经济总量不足，人民生活水平低下。同时，渑池工业发展缓慢，县办工业规模小、技术设备落后、产量和效益低下。1985年，全县工业总产值只有4300万元，在全县经济总量中所占比重很小。1985年，渑池县农业遭受严重自然灾害，粮食产量大幅下降，全县贫困户3.5万户，15.2万人，被确定为省贫困县。1992年，又被确定为国家级重点贫困县。

1986年后，在党的扶贫政策指引下，渑池的扶贫开发工作艰难起步。县委、县政府根据国务院“关于贫困地区要把带领群众解决温饱，脱贫致富做为全部工作的中心任务”的指示精神，把脱贫致富做为政府工作的主要任务，确立“调整改造种植业，大力发展畜牧业，积极扩大加工、建材业，强力开发采矿业，促进服务业、其他业为重点，选择投资小，见效快的项目先上，使多数农民尽快脱贫”的战略决策。依据渑池的农业资源状况及市场需求，规划出一批可行性开发项目，抽调县乡机关干部组成扶贫工作队进村入户，把扶贫开发工作列入乡镇和包扶单位年度考核目标；多方争取国家扶贫资金，并对扶贫项目、资金实行跟踪管理，使有限的财力发挥最大的经济效益。通过努力，开发式扶贫取得了一定成效，全县农村养殖业、种殖业、加工业都有了发展，农民的非农业收入增加，生活水平明显提高。1993底，全县国内生产总值达44051万元，财政收入5203万元，农民人均纯收入561.7元，解决了1.62万户7.02万人的温饱问题。

第二阶段：扶贫攻坚－－依靠工业发展壮大县域经济

由于渑池县农业是靠天吃饭，抗灾能力低，加之底子薄，资金不足，对农业的投入少，一遇灾害，脱贫户就出现返贫。至1993年底，全县仍有67个贫困村，贫困户3万户13万人，占全县总农户的47.95%。1994年初，渑池县的扶贫开发被列入了《国家“八七”扶贫攻坚计划》。为尽快摘掉贫困县帽子，渑池县委、县政府不等不靠，改变单纯依靠农业的经济发展模式，把工作重点转移到发展县营工业、提升经济总量上来。出台了《1994~2000年扶贫攻坚计划》，下发了《关于到本世纪末稳定解决全县贫困人口温饱问题的决定》，一手抓工业兴县，一手抓产业化富民，带动全县整体脱贫，促进经济实力增强。

按照这一思路和目标，渑池着重培养整体脱贫致富的特色优势，充分利用国家经济调整时期建设成本低的有利条件和当地矿产资源丰富的优势，大抓县营骨干企业。到1997年，仰韶集团、仰韶水泥集团、黄河铝电集团、药业集团四大支柱工业企业实现利税1.22亿元，占全县工业利税总额的77.7%。县营企业还直接带动了全县6000个贫困户2.4万口人脱贫致富，为实现整体脱贫致富作出了主要的贡献。1998年后，渑池县继续大力发展国有骨干企业，拉长产业链条，兴建电解铝、碳素、铝氧粉等项目。至2000年底，全县有工业企业和生产单位3452个，形成能源、建材、白酒、磨料、冶金和医药等6项支柱产业，工业总产值35.78亿元，实现工业增加值13.89亿元。县内骨干工业企业实现利税2.27亿元，占全县工业利税总额的98%。

渑池在立足发展工业的同时，始终抓住农业的基础不动摇。为巩固扶贫成果，1994年开始，部署在全县农村进行了大规模的扶贫开发工作。主要采取了产业化扶贫、科技扶贫、社会力量扶贫、基础设施建设扶贫等多种扶贫措施。实施了以“稳粮、重牧、兴果，推进产业化经营”为重点的战略性调整，重点发展农业支柱产业和龙头企业。通过调整农业结构，完善服务体系，加大农业科技投入，投放扶贫资金，合理调配农村剩余劳动力和劳务输出。县、乡、村、组、户实现了整体脱贫致富。至1997年底，全县国内生产总值完成19.55亿元，工农业总产值31.08亿元，财政收入完成1.5亿元，农民人均纯收入达到1654.7元。通过了省、市“八七”扶贫攻坚计划验收，摘掉了贫困县的帽子。

1998年后，在初步实现脱贫目标的基础上，渑池县调整了农村工作方针，继续开发旱作农业，完善统分结合的双层经营体制，发展农村社会化服务体系，实施农业可持续发展战略。农业产业结构得到合理调整，农民生活水平明显提高。2000年，全县农民人均纯收入2204元，比全省人均数高出218元。全县国内生产总值达24.99亿元，财政收入1.56亿元。全县贫困人口中有32000户13.5万人解决了温饱问题，扶贫开发各项指标在全省34个贫困县中位居前列，被评为河南省扶贫开发先进县。

第三阶段：二次创业，实现经济腾飞

2001年后，县委、县政府进一步巩固扶贫成果，继续扩大经济总量，提出了“二次创业，再上台阶”的新目标，全力实施科教兴渑、开放带动、可持续发展和城镇化四大战略，确定了全县五项重点工作：工业经济、农村工作、非公有制经济、城乡建设和招商引资，努力促使全县工业、农业、商贸和各项社会事业全面协调发展。工业经济方面，立足建设强大高效的能源和载能工业基地，完善煤电铝、铝深加工一体化产业链，做大做强玻璃、水泥、建材业，积极发展现代医药产业，快速启动高新技术产业，坚定不移地实施工业“三步走”战略：做大做强资源型工业——进入以加工制造业为重心的高加工度化阶段——进入技术密集化或高新技术产业阶段。先后建成7万吨电解铝、3.2万吨碳素、300吨级浮法玻璃、70万吨氧化铝、10万吨氢氧化铝等46个重点支柱产业项目，完成32个工业技改项目，总投资26.5亿元。2004年，全县工业实现总产值61亿元，实现增加值25亿元；农业经济方面，以农民增收为核心、以发展壮大乡村经济为目标，坚持“经进粮退”战略，强力推进扶贫开发、农业产业化进程和劳务经济，立足一乡一品、一乡数品，坚定不移地做大产业，加速向市场化、现代化和可持续发展方向转变。在粮食种植面积逐年减少的情况下，产量创渑池历史最高记录；非公有制经济也跨入了县域经济的主体地位，至2005年，全县非公有制企业达到342家，个体工商户达9404家，其总量和规模均居三门峡市前列；招商引资取得重大突破，引进项目236个，引进资金60.1亿元，位居全市首位，出口创汇总额占全市三分之一。

2001年后，渑池经济呈现持续高速的发展态势，综合经济实力2001年在全省列第19位，2002年为第17位，2003年、2004年居全省第15位。在“十一五”规划中，渑池又提出了新的经济社会发展的指导思想：以科学发展观统领经济社会发展全局，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，大力实施“工业强县、项目带动、消费拉动、可持续发展”战略，着力打造北部旅游、中部工业、南部农业经济带，加快推进工业化、城镇化和农业现代化，奋力构建富裕、文明、和谐的新渑池。这一高瞻远瞩的规划，为渑池经济腾飞勾画了宏伟蓝图。

二、跳跃式发展的主要经验

渑池县从一个国家级贫困县起步，连年实现跳跃式发展，分析其发展历程，主要经验有以下三点：

工业兴县——依托资源优势，发展县营骨干企业。

从1993年开始，渑池工业发展走过：四个小厂（基础差、效益低）——（政府行为注入资金、扩建和技术改造）成立四大集团（规模经济）——做大企业集团（拉长工业产业链）——国有企业改制（股份制改造，顺应市场，减少政府行为）的具有渑池特色的工业发展模式。

1993年，为使渑池经济能在短期内走出贫困，县委、县政府依托煤、铝等资源优势，走工业兴县之路，重点抓了县办骨干企业的建设，对仰韶酒厂、水泥厂、火电厂、制药厂进行改制、改组、改造，至1996年，仰韶集团由县营小酒厂发展成国家大型一类企业；火电厂进入省百强工业企业行列；仰韶水泥集团成为河南省百强企业；制药厂成为豫西地区最大的中成药生产基地。初步改变了工业基础薄弱局面。1996年后，更是将工业经济作为全县经济发展的“重中之重”，确定了工业强县战略。以四大工业支柱企业为骨干，兼并了一些规模小、效益差的企业，成立四大集团公司。至此，基本形成门类齐全、布局合理、具有地方特色的工业发展格局。

1997年后，渑池确立“把黄河铝电集团做大，仰韶集团做强，制药厂和仰韶水泥集团实现多种经营”的发展思路，四大工业集团得到长足发展；依托石英石资源优势，和洛玻集团合作兴建股份制企业－－仰韶玻璃有限公司，生产的湖水蓝玻璃填补国内空白；为拉长煤—电—铝产业链条，缩小生产成本，兴建电解铝、碳素、铝氧粉项目，铝电集团成为全县经济最重要的支柱。2004年，四大企业集团成功改制，黄河铝电集团由天津中迈集团并购，成立渑池中迈铝电实业有限公司；仰韶集团采取员工出资租赁经营的形式，成立河南仰韶酒业有限公司；水泥集团余热电厂完成股份制改造和依法拍卖；制药厂无形资产由民营企业买断，成立河南广宇博科生物工程制药有限公司。纤维素酶、液晶显示屏、高活力糖化酶、4A沸石等高科技产业实现了零的突破。对国有企业的改制，实现了单一公有制结构向混合所有制结构的转变。企业走出了政府行为，逐步走向市场经济。国企改制后，成功剥离了不良资产，企业减负10.8亿元，效益显著增长，资本结构明显优化。2005年，工业在全县生产总值的比重达60.3%，对财政的贡献份额达82%，工业主导地位更加突出，工业兴县的特色优势更加突出。

农业产业化富民——培育优势产业，提升农业经济总量。

从1986年开始，渑池的农业发展走过了一条：种植业（粮食作物为主，结构单一）—烟叶经济（大力发展经济作物）—产业结构调整（培育支柱产业，公司+农户）—农业产业化（经进粮退，板块模式）的成功道路。

1994年前，渑池农业主要靠种植业，经济作物以烟叶为主，被称为“烟叶经济”时期。1994年后，全县粮食生产以发展旱作和节水农业为重点，大力压缩耗水量大的作物种植面积。全县确立了畜牧、林果两大农业特色支柱产业，大力推进区域规模开发。坚持兴办一个龙头、带动一个产业、建立一片基地、覆盖一批农户的思路，走“公司+农户+基地”的开发路子。逐步形成区域化布局、专业化生产、规模化经营的格局。组建各类龙头企业32个，产、供、销一条龙，对农户的覆盖率达80%以上，缓解了农副产品买卖难的压力。初步实现了农户分散经营与大市场的对接。截至2000年，农业的特色产业优势增强，粮、经、饲的比例调整为69：27：4，初步形成以非公有制经济为主体，多种经济成份并存的乡镇企业发展格局。农民人均纯收入达到2204元，比1986年增长近9倍。

2001年后，渑池坚持经进粮退，以工业理念发展农业，走农业产业化富民之路，培育了畜牧、烟叶、蔬菜、林果、中药材等主导产业，发展了36个农业龙头企业，产业化经营已具规模，对农民增收的带动作用明显增强。畜牧业继续走“公司＋农户”的路子，龙头企业和规模养殖场总数达80个，规模养殖专业村达141个。优化种植业结构，建成了5万亩烟叶、3.5万亩优质朝天椒、6000亩无公害西瓜、5000亩温棚菜、5.5万亩中药材等五大农业特色经济板块初步形成。1985年到2004年，农民人均纯收入从215元增加到2725元，增加了12.6倍之多。

整体脱贫——巩固扶贫成效，走共同致富之路。

渑池的扶贫之路，走过了：救济式扶贫（解决贫困户的生活困难）——开发式扶贫（变输血为造血，一部分人先富起来）——扶贫攻坚（发展工业经济，带动整体脱贫致富）的三大步，体现出渑池的特色。

渑池县委、县政府坚持走整体脱贫的良性发展道路。1993年提出：围绕一个目标，兴县富民；走好两条路子，矿产资源综合开发和农副产品加工增值；实施兴工富民、强农富民和开放带动三大战略；围绕这个思路，一手抓兴县，一手抓富民，以兴县带动农民脱贫致富，以富民促使全县整体实力的增强，全力推动县乡村户整体脱贫、共同致富。按照这一思路，在农村实施扶贫攻坚，在国家商检局、省工商银行有关部门的对口帮扶的基础上，还实行了县级领导包乡镇、县直单位包村、机关干部蹲点包户，开展了“一结两帮”、“千人帮扶工程”等活动。努力从资金和技术方面扶持贫困户。

为增加农村经济总量，积极发展非公有制经济、乡镇企业，提出以“政策支持、项目推动、典型引路、分层指导、环境优化”为指导的发展方针。坚持“一个乡镇要在县财政不予投资的情况下，兴办1~2个足以支撑乡镇财政的支柱企业”，重点发展劳动密集型、实用科技型、专业协作型和服务型民营经济。1997年，全县私营企业138家，实现税收2234.4万元，成为全县新的经济增长点。“无商不活”，县委、县政府十分重视发展第三产业，建立了多个综合市场和专业市场，1997年，个体工商户达到7702户，繁荣了城乡经济，优化了服务业结构，保险、物流、社区服务等已成为扩大就业、安排城乡剩余劳动力，增加居民收入的重要途径，为提高人民生活水平，实现整体脱贫作出了贡献。为彻底解决少数边远山区贫困村的问题，2004年在坡头乡成功实施全市首家搬迁式扶贫开发。全县还开展了政府行为的有组织、有规模的劳务输出，成为实现整体脱贫致富的重要途径。政府组织与广州、深圳、上海等地大型企业签定用工合同，由县劳动人才市场每年发布可靠的劳务输出信息。仅2004年就组织外出务工人员4.2万人，人均年收入达5000元。

在发展经济的同时，渑池注重基础设施建设，努力提升整体形象。到2000年共筹资2550.5万元，解决了农村的吃水、行路、入学、就医等生活困难。2001年后，把提高城镇化水平与发展县域经济相结合，按照“拉大框架，设施配套，适度超前，分步实施”的总体思路，拉大县城框架，以城带乡、协调发展。1988年底，城区面积仅6平方公里、人口6万人。至2005年初，县城总面积达到11平方公里，人口约10万人。小城镇建设方面，2001年后，确立了“集一批能人，建一片市场，上一批企业，活一方经济”的开发思路。至2005年，全县实现了乡乡通柏油路，全县235个行政村全部实现了通公路，通电、通邮、通电话、通广播电视，农民的生活水平明显改善。

2005年，全县城镇居民人均可支配收入达8500元，农民人均纯收入达3400元，城乡居民储蓄存款余额达21.9亿元。电视机、空调等高档消费品，每百户拥有率均高出全省10个以上百分点，家用汽车每百户拥有量达6台，在全省县级名列前茅。全县人民的思想观念、技术水平、经济意识和生活水准都有很大改变，共同致富的特色优势愈来愈显现出来。

三、渑池经济腾飞给我们的启示

从1986年到2005年，县委、县政府立足当地实际，致力发展县域经济，指导思想明确，措施得力，效果显著、成绩巨大，留下了诸多有益的启示：

一条明确的发展思路：依靠党的政策，发挥地方优势，是发展的前提

中共十四大和十四届五中全会，对我国中西部地区明确提出“加快发展，缩小差距”的要求及一些具体的扶持政策措施。国家为适应市场经济发展的需要，又进行交通、能源、重要原材料等基础设施和基础工业的开发建设，为渑池县的脱贫致富提供了极好的发展机遇。渑池县委、县政府紧紧抓住这个良好机遇，至2000年底，全县共争取到上级专项扶贫贷款10540万元、财政扶贫资金1302万元。同时又立足生物资源和矿产资源丰富、水资源贫乏的县情，发展适应性经济。理出了一条明晰的发展思路：干旱缺水，就走有机旱作农业道路，变对抗性农业为适宜性农业；牧草资源丰富，就大力发展家禽、家畜饲养。荒山荒坡多，就发展优质苹果、仰韶杏、牛心柿和花椒等经济林；矿产资源丰富，就发展煤炭、铝矿的开采、运输业及系列加工。在依靠农业的稳定解决农民的温饱问题的同时，渑池县委、县政府为了增加县域经济实力，依托煤、铝等矿产资源丰富的优势，集中力量重点投入培育了有市场、有实力、科技含量高的四大骨干企业，迅速地壮大了县级财政实力。工业经济直接带动了矿产品开采、加工运销、拓宽了城乡青年就业和农民脱贫致富路子，也带动了乡镇企业的发展。走出了一条“发展县办工业兴县，发展乡镇企业兴乡、兴村，发展种植、畜牧、林果富民”的贫困县实现脱贫致富的良性发展之路。2004年5月，省政府《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》发布，渑池县等35个县（市）享有建设项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、税收减免等优惠权限。为继续吸引内外资金和承接产业转移，渑池县审时度势，抢抓机遇，围绕煤电铝一体化、“采掘—初级建材—高级建材—新型建材”产业链，培植一批高附加值的环保型轻化工企业，完善项目库，加快后续项目建设，加大经济总量中绿色GDP含量，勾画出了未来渑池的可持续发展之路。

一个高效的领导集体：各届领导班子的团结奋进是经济发展的关键

“火车跑的快，全凭车头带”。渑池县的发展得益于“火车头”作用发挥得好。历届县党政领导在发展之路上坚持一盘棋思想，努力发展县域经济。2000年前，县委、县政府主要从三个方面抓领导班子建设：一是学理论，解放思想，更新观念，实施“换脑工程”，组织各级干部外出参观考察，学先进、找差距，并实行“能者上、庸者下”、“奖勤罚懒”的干部任用机制；二是重团结，提高各级领导班子的凝聚力和战斗力；三是讲奉献，形成干事创业的良好氛围。在10多年的发展道路上，全县各级领导干部切实做到了思想上合拍，行动上合步，面对种种不利因素带来的压力和困难，一心一意谋发展。2001年后，县委站在“二次创业、再上台阶”的新高度，对各部门和单位提出了“思路清、力度大、节奏快、效果好”的工作方针和“政治清明、干群和谐、经济发展、社会稳定”的总体要求，把抓落实作为政府工作的出发点和落脚点，倡导讲实话、干实事、求实效，着力营造埋头苦干、奋勇争先的工作氛围。2003年8月开始，在全县干部中推行“实绩登记、末位淘汰、责任追究、乡镇综合经济实力排序”等制度，建立和完善了快速高效工作落实机制。县四大班子领导经常到基层调研，帮助基层单位解决具体问题，谋划发展方略，促进基层干部作风大转变。使各级领导干部人人有压力、人人有动力，保持雷厉风行的工作作风和奋发有为的精神状态。县委、县政府保持了一个团结务实、昂扬奋进的良好形象，全社会形成想事、谋事、干事、成事的良好风气。正是由于历届县委、县政府领导下的党政干部的整体努力，才为渑池经济振兴提供了强大的思想保证和精神动力。

一种实干苦干的精神：渑池经济的发展离不开全县人民的艰苦创业精神

渑池历届党政领导大力倡导艰苦奋斗的优良传统，在20年的经济建设中，全县形成了一种扎扎实实的干事创业精神。渑池是贫水县，缺水人口为30.89万人，缺水大牲畜6.8万头。为解决吃水困难，渑池县多方争取国家以工代赈、国债、财政扶贫等资金，共建饮水工程300多项，初步解决了渑池的人畜饮水问题。槐扒黄河提水工程是造福渑池的国家基础设施建设项目，在干渠引水管道建设中，为节约资金，尽早实现通水，渑池县全民动员，在挖渠工程中全县各单位、厂矿分工包段，干部职工都参加了义务劳动，有些单位干脆吃住在工地。终于按期完成分包任务，节省了建设资金，加快了工期；渑池属于丘陵山区，水土流失严重，坡耕地面积大，不保墒，产量低，为了改变这种局面，全县投入了大量的人力物力，进行小流域治理和坡耕地改造，先后治理小流域348.74平方公里，完成坡改梯2.09万公顷。在韶山治理中，县委、县政府组织104个县直单位及乡镇干部群众，日出动劳力多达5万人，连续2年大会战，治理面积1606公顷。大大改善了农业生产环境，为农业高产达下了良好基础；由于县乡道路不畅，山货、矿产、农产品等货物无法外运，城乡经济难以沟通，严重制约了渑池经济的发展。多年来，采取“政治动员、经济补偿、行政干预、各方支援”的措施，加快交通事业的发展。在南北交通大动脉——南阎国防公路建设中，广泛发动群众，实行路段承包，全县组织了10万劳动大军，每天出动民工2万余人，全县平均每个劳力出工15个，个别民工在工程中献出生命。在国家资金短缺的情况下，广大干群纷纷解囊，经过6年苦战，公路于1994年11月胜利竣工，达到国家三级公路标准，彻底改变了渑池南北交通坎坷、晴通雨阻的局面。

在工业抢抓机遇上项目中，渑池人敢于迎难而上，排难而进，最终化难为易。1996年，兴建火电厂2×5.5万千瓦机组时，需要资金6.5亿元，多方筹资4.5亿元，可还有2亿元资金没有着落。县委、县政府经过慎重研究，将正在运行的4.9万千瓦电厂做抵押，通过豫港公司高息引进3900万美元，解决了资金短缺问题。工程设计工期30个月，渑池人只用13个月就完成了一号机组的施工安装任务，综合节约投资数千万元。工程虽然上马了，可是3900万美元高息贷款每天的利息就是十多万。县委号召全县人民“勒紧腰带，共度难关” ，并专门制定了2004年还完本息的还款计划。2000 年，渑池县经艰苦努力，协调银行贷款3个亿，在期限不到情况下，进行高息置换，大大减轻了企业压力。正是渑池人的远见卓识和艰苦创业，才赢得了时间、赢得了机会，为渑池的发展奠定了良好的基础。

为尽快使渑池人民摆脱贫困，走上富裕道路，县委、县政府进行了大胆的探索，走出了一条正确的具有渑池特色的创业之路，被称为“渑池现象”。然而渑池的经济总量仍有待扩张，绿色GDP含量不足，高新科技企业还没有成为全县的经济支柱，煤电铝一体化的资源型发展思路还有待于转向可持续发展方向。相信在渑池县委、县政府的带领下，全县人民团结一致，自强不息，在不远的将来，一定能实现渑池经济的再次腾飞，跻身全国一流的经济强县行列！